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依法行使民族立法权 服务民族地方经济社会发展
发布日期: 2014/9/22 15:19:07  浏览次数:2494
 
依法行使民族立法权 服务民族地方经济社会发展 
——民族自治地方民族立法的实践与思考
彭 云
 
    民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方的一项重要职权,是民族自治地方实行区域自治的具体体现之一。深入贯彻民族区域自治法,用好用活民族自治地方立法权,对于促进民族经济社会科学发展具有十分重要的意义。五峰土家族自治县成立以来,始终坚持一切从实际出发,针对问题立法,立法解决问题,围绕转变经济发展方式、保障和改善民生、保护生态环境等重点领域和重大问题选题立项,立足于管用、有效,加强民族立法工作。从1986年开始制定《五峰土家族自治县自治条例》起,至今共制定出符合五峰实际,具有地方特色、可操作性强、能够解决实际问题、切实管用的民族自治条例16件。
    一、民族立法的实践与探索
    (一)科学选题,突出民族立法的针对性
开展民族立法,首要是选好题,这是充分行使民族立法权的前提。坚持选择民族立法项目与民族经济社会发展状况紧密结合,彰显民族特色,做到“一届一个规划,一年一个项目”,稳步实施,有序开展。一是坚持“三原则”,选准立法项目。始终把握从实际出发、统筹兼顾、尊重民意这三项原则,明确思路,找准方向,选好项目。以自治地方的实情为原则,有针对性地选择符合自治地方实际的立法项目,不盲目跟从,不失地方特色。以统筹兼顾为原则,积极贯彻落实科学发展观,有重点地加强经济立法项目的选择,同时抓住党和国家的民族政策机遇,选择社会事业方面的立法项目,既突出重点,又兼顾全面。近几年来,自治县制定的8件单行条例中,5件是经济立法项目,3件是社会发展方面的立法项目。以尊重民情民意为原则,及时吸纳广大干部群众的立法意愿,既立足大局,又顺从民意。比如1998年,全县120多名人大代表提出“立法保护森林资源,为子孙后代造福”的建议后,县人大常委会在组织专题调研的基础上,及时将制定《五峰土家族自治县森林资源管理条例》纳入了年度立法计划。二是坚持“三优先”,彰显地方特色。可以选择的民族立法项目非常多,但能够纳入立法规划和年度计划的比较少,因而,立法项目须分轻重缓急,要有先有后,不能“大而全”,“多而杂”。自治县在实践中坚持“三个优先”确定民族立法项目,即坚持事关地方经济社会全局的优先,保障和改善民生的优先,切实可行且条件已经成熟的优先。九十年代初,自治县最先抓住交通这一制约经济发展的难题,制定了《五峰土家族自治县乡村公路条例》,之后,为科学开发、合理利用山区水能资源,大力发展水电事业,又在全国民族自治地方率先为水电资源的开发管理立法,制定了《五峰土家族自治县水电条例》。既有很强的针对性,又较好体现了地方特色。
    (二)坚持标尺,体现民族立法的规范性
    探索实践立法形式,坚持开门立法,民主立法。科学运用衡量立法质量高低的重要标尺,是立好法,立良法,高质量立法的关键所在。一是把好“三关”,坚持民意尺。坚持走群众路线,积极引导人大代表和人民群众参与立法每个环节、每个阶段的活动,严格把好“起草关”、“审议关”和“表决关”,确保立法程序公开、透明、规范。在每件条例的起草阶段,深入开展立法调研活动,有针对性地赴外地考察学习。通过咨询有关专家和专业技术人员、组织基层干部群众座谈、在广播电视上公开征集意见、组织人大代表公开测评等形式,请群众提意见,开门立法。近几年,自治县在每件单行条例的起草阶段,都要组织起草专班工作人员深入基层、深入群众进行大量细致的立法调研活动,参与的人大代表和基层群众均在1000人次以上,起草的条例草案往往是数易其稿,自上而下,自下而上,反反复复。如在修订《五峰土家族自治县水电条例》的过程中,先后三次走访征求到人大代表、基层干部及相关部门的意见和建议60多条,八易其稿,使条例更切合实际,代表了最广大人民群众的根本利益。同时,在审议、表决单行条例的过程中,正确引导人大代表知晓立法程序,明确立法意图,并充分发表审议意见,让立法的全过程置于人大代表和群众的监督之下,使条例比较顺利得以审议通过。二是开展“三审”,坚持“标准尺”。从立法内容上规范。积极创新立法形式,采取多种形式对法律法规进行审核,规范立法内容。坚持依法初审,以上位法为依据,按照《立法法》所确立的“三不违背”基本原则,认真审查,保证所制定的条例与“上位法”的法律精神、法律原则或者具体规定不相违背,以实现法律体系在相关规定上的和谐一致。坚持集体会审,从相关部门抽调技术力量成立条例审查委员会,对所制定条例或法律法规的实体依据和形式要件进行审查,看隶属权限是否合理、规定程序是否简化、条款用语是否规范。坚持专家评审。构建立法质量评价体系,采取邀请专家指导、组织专家论证、请上级部门审查等形式,对条例草案提出指导性意见,确保条例用语严谨、表述准确、文本规范。同时,建立定性和定量相结合的质量考核制度,对制定成熟的条例草案或者已颁布实施的条例进行质量评估,从总体上评价条例的质量和效益,促进立法技术和质量水平的提高。
    (三)贯彻执行,彰显民族立法的实效性
    法律法规的生命力在于实施,民族立法的目的在于应用。通过经常性的检查和监督,有效保证民族法规的贯彻执行,为促进民族经济社会全面发展提供坚强法制保障。一是坚持立法、监督两措并举,全面贯彻民族法规。定期开展对自治条例和单行条例的执法检查,县人大常委会每年立项对一至二件单行条例的贯彻实施情况开展执法检查活动,通过视察调研、听取相关工作报告,及时发现问题,提出相关意见和建议,并督促执法部门整改落实,有力促进了民族法规的全面贯彻实施,收到了明显成效。《五峰土家族自治县森林资源管理条例》正式施行后,全县大规模封山育林,把保护和培育壮大森林资源作为首要任务,把保护稳定林权作为根本制度,坚持大力发展非木产业化经营,确保了全县森林资源壮大发展,生态环境持续改善、林业经济科学发展,近20年来,林地面积从275万亩上升到298万亩,活立木蓄积从347万立方米上升到668万立方米,森林覆盖率由73%提高到81 %。2013年,全县林业总产值达到20亿元。二是立、改、废三项并重,逐步完善法规体系。努力克服民族立法重数量、轻质量,重速度、轻效益,重过程、轻结果的现象,坚持立法、修改、废止同步进行,建立适应民族自治地方发展需要的民族法规体系,切实发挥好民族法规保障民族自治地方经济社会发展的积极作用。对不适应形势发展需要的以及上位法修改后,适时修订完善自治条例和单行条例,便于正确贯彻实施国家法律和民族法规。民族区域自治法修正以后,自治县在全国第一个修改了自治条例,成为全国人大民委推荐的范本,去年,自治县又启动了自治条例的第二次修订。对与国家政策和上位法相抵触的,及时予以废止,维护国家法制的统一性。国家取消农业特产税以后,自治县及时废止了农业特产税征收管理条例。
    二、民族立法的创新与思考
    纵观民族立法工作,仍存在两个“误区”。一是少数上级国家机关或单位认为民族立法工作是民族地区的事,与己无关,以致民族立法在“三不违背”的原则下的变通权落实难,二是在民族地方也有少数领导认为民族法制工作是权力机关或政府职能部门的事,以致民族法规贯彻落实工作出现偏差,效果打折扣。
    (一)进一步加强民族立法调查研究工作。民族立法的目的主要有两点,即规范其他法律未规范的事项或变通与民族地方实际不相符的事项,解决民族地方的特殊问题。民族地方要加强民意的调查,多方听取或征求少数民族群众的呼声和意见,充分行使民族地方的自治权和民族立法的变通权,制定切合实情且能解决实际问题的民族法规,提高民族立法质量。上级机关在审查、审议民族法规工作中,也应加强调查研究和听证工作,不能臆断,力戒“一刀切”。
    (二)进一步加强民族法规宣传贯彻工作力度。加强民族法规宣传教育工作,要在三个方面加大工作力度。一是要采取有效措施,切实提高各级党政领导干部对贯彻落实民族法规工作的认识,把宣传贯彻落实民族法规纳入各级党政主要领导的议事日程中。二是要通过加强年度工作考核、工作述职等方式促进民族法规宣传贯彻落实工作。三是要加强民族法规贯彻执行执法检查监督工作力度。
    (三)进一步完善民族法规贯彻执行监督机制。少数干部群众特别是少数领导干部对民族区域自治这个基本政治制度没有充分的认识,甚至还没有认识到《民族区域自治法》作为国家的基本法律,不仅是国家权力机关必须遵循的行为规范,而且也是保障少数民族权益的法律武器,是加快少数民族和民族地区经济社会发展的政治保障。贯彻落实民族法规既是民族自治地方党委政府的大事,同时也是各级党委政府的重要工作,是各级国家机关的法定职责和责任。因此,完善监督机制,有助于民族法规的全面贯彻落实,有助于民族地方经济社会发展,有助于和谐社会的构建和小康社会的建设。
总之,民族自治地方立法权的行使是一个需要在实践中继续探索创新的重要课题。加强民族自治地方立法工作,任重而道远,必须坚持科学发展观,落实以人为本、立法为民的法治思想,紧密结合地方实际,认真总结经验,不断实践创新,更好地为经济社会发展服务。
(作者系五峰土家族自治县人大常委会副主任)
 
 
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